Sommaire

C’est une transformation massive de son réseau électrique que le Canada devra opérer s’il veut carboneutraliser sa production d’électricité d’ici 2035 et son économie tout entière d’ici 2050. Selon les prévisions actuelles, il faudra pour cela ajouter plus de 10 gigawatts de nouvelle capacité à émission zéro au réseau, cette année et chaque année subséquente, sans exception, jusqu’en 2050.

Il va de soi que l’atteinte de ces cibles nécessite une accélération marquée des processus de délivrance des permis, de construction et d’intégration d’installations d’électricité propre (production, transport, distribution et stockage). Le présent document s’attarde à l’octroi de permis, proposant un cadre d’approbation « à deux voies » que pourraient adopter les différents ordres de gouvernement. La voie existante continuerait de s’appliquer aux installations qui sont de grande envergure, impliquent des technologies n’ayant pas encore fait leurs preuves ou touchent potentiellement un vaste territoire. À celle-ci s’ajouterait une nouvelle « voie rapide », pour les installations de taille modeste employant des technologies propres et éprouvées.

L’idée ici est donc d’esquisser le cadre réglementaire qui s’appliquerait à cette nouvelle voie, nommément en ce qui concerne les technologies admissibles, les emplacements et les échéanciers.

Les cinq ordres de gouvernement au Canada – les pouvoirs fédéraux, provinciaux, territoriaux, municipaux et autochtones – pourraient tous se doter de ce cadre d’accélération des approbations. À la lumière de ces constats, deux recommandations s’imposent. D’abord, celle que les autorités les plus proches de la réalité sur le terrain, à savoir les administrations municipales et autochtones, saisissent l’occasion de mener la charge. Ensuite, que le Canada comme les provinces et, potentiellement, les territoires travaillent ensemble à établir un cadre qui leur serait commun pour accélérer la délivrance de certains permis, notamment en convenant des technologies admissibles, des critères d’approbation de permis et des échéanciers. L’annexe B présente d’ailleurs un cadre préliminaire à la considération des gouvernements.

Introduction

Le réseau électrique canadien a besoin de changer en profondeur si l’on veut réaliser l’objectif d’une production carboneutre en 2035 et atteindre le point du zéro net dans les émissions de gaz à effet de serre de l’ensemble de l’économie d’ici 2050 (Kanduth et Dion, 2022; Lee et coll., 2022). Et ce n’est pas tout : il faudra aussi trouver comment accroître nos capacités de production, de stockage et de transport de l’électricité propre en limitant les répercussions locales.

Constructions nécessaires annuellement pour atteindre la cible d’émissions pour 2050

Selon une estimation crédible, il faudra ajouter au réseau plus de 10 gigawatts (10 000 mégawatts) de capacité de production d’électricité propre au Canada cette année et chaque année subséquente, sans exception, jusqu’en 2050 (Thomas et Green, 2022). En termes concrets, cela signifie que la production d’électricité au Canada doit se développer à un rythme possiblement six fois plus rapide que dans la dernière décennie (Lee et coll., 2022) – ce qui illustre bien tant l’ampleur du défi que l’urgence de la situation. Dans ce document, l’on s’intéressera principalement à l’accélération du processus d’octroi de permis pour les nouvelles installations de production, de transport, de distribution et de stockage d’électricité propre.

Mais outre la délivrance des permis, il se pose d’autres enjeux comme le déblocage rapide de financement pour que les travaux de construction commencent aussi tôt que possible une fois le feu vert obtenu ainsi que l’élimination des entraves à l’intégration des nouvelles installations au reste du réseau. Nous avons eu droit à d’excellents exemples d’autres nations, parmi elles l’Allemagne, qui ont employé des outils réglementaires innovants pour mobiliser les investissements du secteur privé dans d’immenses projets de construction dans les énergies propres. Particulièrement intéressant est l’exemple allemand de l’utilité des tarifs de rachat garantis pour accélérer la mise en œuvre de projets éoliens et solaires qui contribuent aux grands réseaux électriques (futurepolicy.org, 2023). En 2010, l’Ontario en a pris de la graine dans cette expérience internationale pour la mise en œuvre de ses réformes de la Loi sur l’énergie verte et de son programme de tarifs de rachat garantis, lequel visait essentiellement à établir des règles dans l’obtention de contrats à long terme d’approvisionnement en électricité. Ainsi, le demandeur qui respectait les règles obtenait du gouvernement un contrat pour acheter son énergie propre à un tarif préétabli pendant les vingt prochaines années. Ce contrat en main, il pouvait ensuite obtenir du financement privé afin de construire et d’exploiter de nouvelles installations de production d’énergie propre. L’encadré 1 ci-dessous résume cette vaste réforme.

Le financement public direct peut aussi stimuler la construction de nouvelles installations ainsi que la mobilisation de capitaux privés. Les politiques et instruments fédéraux comme la Banque de l’infrastructure du Canada, les nouveaux crédits d’impôt à l’investissement fédéraux et le Fonds de croissance du Canada nouvellement établi encouragent l’investissement privé dans les installations et les technologies d’énergie propre (Beck et coll., 2023). Certains de ces programmes fédéraux prévoient un soutien financier particulier pour les gouvernements autochtones qui réalisent des projets d’installations. À l’échelle provinciale, il existe entre autres le Programme des garanties d’emprunt pour les Autochtones de l’Ontario et l’Alberta Indigenous Opportunities Corporation. Si les refontes proposées aux présentes visent principalement à réduire les contraintes qui freinent la délivrance de permis aux nouvelles installations, il faudra également réformer les processus de financement pour réaliser les objectifs de carboneutralité du Canada.

Étant donné tout ce qui devra être bâti de zéro, chaque mois de plus ou de moins que prendront les phases réglementaires et de construction compte.

Types d’installations requises

La transition du Canada vers les énergies propres passe par de profondes refontes des processus d’octroi de permis au cœur de notre réseau électrique – production, transport, distribution, stockage.

Le processus qu’il presse le plus d’accélérer est de loin celui pour la production d’électricité sans émissions. Mais c’est aussi le plus difficile.

L’accélération de la délivrance de permis pour les réseaux de transport énergétique sera aussi essentielle à la transition canadienne vers l’énergie propre, et l’amélioration du transport intraprovincial sera capitale pour desservir les régions éloignées et pour raccorder les sources d’énergie renouvelable aux foyers de la demande. Plus particulièrement, le fait de raccorder les communautés autochtones reculées au réseau électrique aura deux grands bienfaits : d’une part, permettre à celles-ci de se libérer du diesel au profit d’une électricité propre, et d’autre part, offrir un conduit par lequel amener l’énergie éolienne de grande valeur produite en région éloignée – ce qui sera non seulement bon pour les communautés environnantes, mais aussi pour l’ensemble du pays (Ressources naturelles Canada, 2023). Si l’instauration d’un réseau électrique interprovincial n’est pas strictement nécessaire pour l’atteinte des cibles nationales – le pays pourrait y arriver dans les temps sans nouvelles lignes de transport entre ses provinces –, elle constituerait néanmoins un avantage considérable, et un moyen économique de transporter l’électricité d’un océan à l’autre et de réaliser des synergies (Dolter et Rivers, 2018).

L’accélération de la délivrance de permis pour les réseaux de transport énergétique sera aussi essentielle à la transition canadienne vers l’énergie propre

Et pour favoriser la production d’énergie carboneutre, il faudra accélérer l’octroi de permis pour la construction d’installations de stockage. C’est que la production éolienne et solaire journalière est à la merci des forces de la nature, et la fenêtre pourrait ne pas se synchroniser avec celle des besoins énergétiques de la population. Pour éviter que l’électricité produite en dehors des heures de pointe se perde, il faut des installations qui peuvent la stocker. Or, le stockage d’énergie est désormais une avenue viable, en particulier grâce aux batteries à courte durée aux ions lithium (Lee et coll., 2022), et avec le temps, les technologies viables devraient foisonner.

Lois et politiques en place régissant l’octroi de permis aux nouvelles installations d’énergie propre

Au Canada, tous les ordres de gouvernement ont des lois qui encadrent l’octroi de permis pour de nouvelles installations de production, de transport, de distribution et de stockage d’électricité (voir annexe C). La Loi sur l’évaluation d’impactfédérale régit le processus autour de certains projets majeurs (les « projets désignés ») ainsi qu’une vaste gamme de projets sur les territoires domaniaux. Certes, la Cour suprême du Canada a rendu une décision en octobre 2023 qui va probablement restreindre ce qui constitue des projets désignés et requiert une évaluation dans le cadre de la Loi (Langen et coll., 2023), mais elle a aussi fait droit à l’application de cette loi aux projets sur les territoires domaniaux (art. 81 à 91) et ne met probablement pas en péril son application aux projets désignés extracôtiers pour la production d’énergie propre (Renvoi relatif à la Loi sur l’évaluation d’impact, 2023 SCC 23). La législation fédérale englobe aussi des lois spécifiques à certains secteurs et un régime d’approbation en fonction de l’effet qui gouverne ou restreint la délivrance des permis.

Les gouvernements provinciaux, de leur côté, ont des lois qui régissent l’octroi de permis aux installations sur les terres privées et à certaines installations sur les terres publiques. Les gouvernements autochtones, eux, légifèrent sur toutes sortes de choses allant des grands accords généraux en matière des revendications territoriales, notamment dans le Nord du Canada, aux lois foncières prises en vertu de la Loi sur la gestion des terres des premières nations ou aux règlements d’application de la Loi sur les Indiens. Enfin, les municipalités régissent les permis à travers leur réglementation sur le zonage.

Le gros de cette législation a un champ d’application assez large, ce qui est voulu par la plupart des autorités afin d’appliquer aux projets de production énergétique le même cadre légal que pour les installations dans d’autres secteurs qui peuvent avoir des répercussions sur l’environnement. Ainsi, ces lois et règlements s’appliquent à une vaste gamme de conditions : installations majeures comme mineures, technologies nouvelles comme établies, effets vastes comme limités, zones touchées grandes comme petites, emplacements généraux comme vulnérables…

Beaucoup d’administrations travaillent aussi à faire respecter certains échéanciers dans les processus d’approbation. Le problème est que ces derniers ne couvrent qu’une partie, et non la totalité, de la réalité d’une installation. Aucun n’englobe tout le temps nécessaire pour mener un projet à travers les phrases de planification, d’obtention de permis et de construction jusqu’à la mise en service.

Au Canada, il se dégage des récentes réformes énergétiques de l’Ontario une corrélation entre le raccourcissement des échéanciers et l’innovation dans la délivrance des permis aux nouvelles installations et le financement de leur mise en service.

Encadré 1 : Le programme d’énergie verte de l’Ontario (2009-2014)

Dans les années 2010 à 2014, la province de l’Ontario a mis en place, dans le cadre de la Loi sur l’énergie verte de 2009, le plus grand programme de développement des énergies propres dans l’histoire du pays. Ce programme, qui illustre toute l’importance d’une approche intégrée dans ce développement énergétique, comportait trois grands volets : – Un contrat de tarifs de rachat garantis sur 20 ans de l’Office de l’électricité de l’Ontario (OEO), utilisé comme garantie pour les investisseurs privés; – L’autorisation des projets d’énergie renouvelable par le ministère de l’Environnement et de l’Action en matière de changement climatique, qui se voulait un processus d’approbation unique et consolidé pour les promoteurs; – L’autorisation d’accès au réseau électrique de la part de la société d’exploitation du réseau ontarien, donnée aux promoteurs ayant besoin de se raccorder au réseau de transport et de distribution de la province. La Loi sur l’énergie verte prévoyait également un financement provincial ainsi qu’un régime d’appels de propositions pour le développement du réseau de transport d’électricité de l’Ontario. Cette loi montre à bien des égards les difficultés que pose la mise en œuvre d’une refonte majeure dans un vaste territoire. Le système de tarifs de rachat garantis engendrait des prix supérieurs au marché pour les installations éoliennes et solaires, ce qui lui a valu des critiques par la suite. De plus, le processus d’autorisation des projets d’énergie renouvelable aura demandé plus de temps que prévu parce que l’effort de regroupement des approbations par la province a déclenché une levée de boucliers chez les instances municipales et locales. Le processus d’autorisation d’accès au réseau électrique, lui, s’est vu compliqué par l’absence d’une capacité de transport adéquate dans de nombreuses régions, ce qui a retardé la construction et la mise en route des nouvelles installations. En outre, la réforme de la Loi sur l’énergie verte visant à exclure les municipalités des décisions d’octroi de permis a rendu certaines ruralités hostiles aux projets d’énergie propre, et a ultimement mené à l’abrogation en 2019 de cette loi par un gouvernement provincial subséquent. Malgré tout, celle-ci aura été un exemple précieux et fort instructif pour d’autres administrations.

Il ressort de cette expérience qu’il y a du jeu pour accélérer les processus pour l’approbation, la construction et l’exploitation de nouvelles installations qui emploient des technologies éprouvées, touchent une zone restreinte et auront des effets hors site limités.

Cadre proposé pour la refonte du système de permis

Il y aurait trois volets au nouveau cadre d’octroi de permis accéléré à certaines installations : la technologie, l’emplacement et l’échéancier.

Technologie

Une technologie qui convient à l’approbation rapide des permis présente cinq attributs :

1. Elle est éprouvée et non expérimentale.
2. Elle ne présente que peu de répercussions sur l’environnement hors site, et aucun effet sur la santé humaine.
3. Ses répercussions environnementales hors site se restreignent à une zone manifestement limitée.
4. Il est facile d’en faire l’acquisition pour la construction.
5. La construction et le passage à l’exploitation ne prendront visiblement pas trop de temps.

En l’état des choses, les installations de production d’énergie éolienne et solaire sont toutes désignées pour l’approbation accélérée. Évidemment, les installations de transport et de distribution se prêtent elles aussi à un tel processus. Enfin, il y a des options de stockage viables, par exemple, les batteries à courte durée aux ions lithium (Lee et coll., 2022), et avec le temps – voire assez rapidement – d’autres technologies présenteront elles aussi ces cinq attributs.

Les installations de production d’énergie éolienne et solaire sont toutes désignées pour l’approbation accélérée. Évidemment, les installations de transport et de distribution se prêtent elles aussi à un tel processus

Efficacité éprouvée

Si les technologies carboneutres évoluent rapidement, il n’en demeure pas moins que celles qui sont éprouvées devraient être plus faciles à approuver que les expérimentales. À l’heure actuelle, aucun régime d’octroi de permis ne tient compte de cette distinction, mais toutes choses étant égales par ailleurs, l’éventail des effets d’une technologie inconnue comportera une plus grande part d’incertitude quant à l’éventail de ses effets, et nécessitera donc davantage d’études et d’examens par les autorités publiques et réglementaires, qu’une autre bien établie et éprouvée. Ainsi, les technologies privilégiées tendront à être de ce dernier type.

Répercussions environnementales manifestement limitées et absence d’effets pour la santé humaine

Pour pouvoir passer par la voie rapide, une technologie donnée doit, évidemment, servir à produire ou à transporter de l’électricité sans émettre de gaz à effets de serre. Mais il y a d’autres répercussions potentielles à considérer, comme les autres types de pollution, la dégradation des écosystèmes ou le coût de renonciation à certaines utilisations du territoire (p. ex. pour l’agriculture). La technologie considérée pour approbation accélérée doit ainsi ne pas avoir d’effets sérieusement néfastes sur la qualité de l’air, de l’eau ou des sols, ni sur la biodiversité.

Limitation géographique manifeste des répercussions environnementales hors site

Quand la technologie est bien comprise, il devient facile d’évaluer la zone des possibles effets hors site du projet (c’est-à-dire le périmètre dans lequel des effets peuvent se faire ressentir). Plus la zone est restreinte, moins il y aura de répercussions sur la population ou sur la faune. La technologie idéale n’aurait donc aucun effet hors site, ou alors seulement dans une zone bien limitée. Par exemple, l’absence de pollution sonore, ou du moins un bruit assez peu dérangeant, au-delà des limites de l’installation. Cette préférence contraste avec les technologies qui peuvent avoir des effets néfastes loin du site – par exemple, celles qui émettent des particules fines.

Notons que plus la zone dans laquelle peuvent se produire des effets hors site est petite, plus il y aura d’emplacements potentiels pouvant accueillir les installations.

Disponibilité pour la construction

Optimalement, il serait facile de se procurer ou de fabriquer la technologie visée. Tous les ordres de gouvernements sont sans conteste compétents pour évaluer le degré de disponibilité des technologies requises, mais tous (ou du moins, la grande majorité) gagneraient ici à se coordonner ainsi qu’à collaborer avec le secteur privé. Si certains aspects de l’approvisionnement sont indépendants de leur volonté, les autorités canadiennes se trouveront dans le même embarras si un projet retarde à l’issue du processus de délivrance des permis en raison de l’indisponibilité d’une technologie que s’il y avait des retards en début de processus.

Rapidité apparente de la filière de la construction à l’exploitation

La construction doit pouvoir se faire assez rapidement. En effet, les délais de construction sont aussi importants que le temps d’approbation : chaque mois de gagné ou d’ajouté pèse dans la balance. Les technologies idoines seront donc celles dont la conception est aisément reproductible et qui nécessitent peu d’adaptations spéciales in situ.

Emplacement

Les processus d’octroi de permis au Canada sont inclusifs : ils s’appliquent à une vaste gamme d’installations possibles. En ce qui concerne le secteur de l’énergie, c’est la législation et la réglementation dans les grandes régions du pays qui régissent les processus locaux relatifs aux permis, par exemple les évaluations environnementales ou les évaluations d’impacts. Ces processus existants ont une application générale dans l’ensemble du territoire et sont conçus pour cadrer avec les installations énergétiques de tous types et de toutes échelles – dont la gamme complète des technologies de production d’électricité possibles. Prenons la Loi sur l’évaluation d’impact fédérale de 2019 : elle nous donne un exemple clair de processus d’évaluation qui se veut largement applicable à travers la liste de « projets désignés » de son Règlement sur les activités concrètes (Règlement sur les activités concrètes, 2019). Il convient de noter que cet aspect de la Loi n’a pas été jugé inconstitutionnel dans la décision rendue par la Cour suprême du Canada en 2023.

Cette nature inclusive des processus d’octroi de permis actuels signifie également que ceux-ci sont longs et complexes. Chaque fois qu’ils sont mis en branle, c’est tout un train de délais qui doivent être impartis et d’expertises et de ressources qui doivent être mobilisées pour établir les détails du projet – y compris la nature et la portée de ses répercussions – et y adapter le processus réglementaire. Par exemple, la Loi sur l’évaluation d’impact prévoit que l’on relève et évalue en début de processus la pleine gamme des répercussions (par. 18(1)); or, si ce travail de délimitation en amont est censé permettre de mieux cerner la question et donc d’accélérer et de rendre plus prévisible la démarche tout entière, il a plutôt pour effet d’allonger les délais et d’introduire de l’incertitude dans les premières phases du travail d’approbation. Dans la même veine, lorsqu’une installation proposée utilise une technologie non éprouvée, les experts et intervenants gouvernementaux participants ont besoin de temps pour bien comprendre et évaluer les innovations ainsi que la gamme des effets qu’elles pourraient avoir sur le site et ailleurs. Sous les processus actuels, toutes ces vérifications concernant l’emplacement sont nécessaires pour pleinement saisir le type et l’ampleur géographique des répercussions sur la qualité de l’air et de l’eau, les aspects écologiques sensibles, la santé humaine et le bien-être collectif.

Certaines technologies qui ne causent pas d’émissions peuvent tout de même être fort dommageables pour l’environnement. Par conséquent, les dispositions existantes en matière d’évaluation environnementale ou d’évaluation d’impacts restent importantes.

Les processus de délivrance de permis actuels apportent aussi leur lot d’enjeux liés à l’emplacement; les critères qu’ils définissent pour orienter l’étude des effets localisés sont différents de ceux qui sont pris en compte dans la décision. Prenons le régime d’évaluation environnementale en vigueur en Ontario depuis près d’un demi-siècle et établi par la Loi sur les évaluations environnementales : d’un côté, il exige que des solutions de rechange soient étudiées, et fixe à cette fin des critères pour les filtrer et les évaluer… mais de l’autre, il ne fait aucune référence à ces solutions de rechange dans ses critères de décision finale (art. 6.1 et 9).

De même, la Loi sur l’évaluation d’impact fédérale exige l’examen de 19 facteurs dans le cadre de la collecte de renseignements au titre de l’évaluation d’impacts d’un projet désigné (art. 22), mais n’en mentionne que cinq dans les critères de décision établissant si ledit projet s’inscrit dans l’intérêt public et devrait donc être approuvé (Loi sur l’évaluation d’impact 2019, art. 63). On notera que, dans sa décision récente relative à la Loi sur l’évaluation d’impact, la Cour suprême du Canada distingue ces deux ensembles de facteurs. Elle n’a pas exprimé de critiques à l’égard des facteurs à l’étape de collecte de renseignements (p. ex. à l’art. 19), mais elle l’a fait à l’égard de ceux à l’étape de décision (art. 63). Il va sans dire que non seulement il est inefficace d’utiliser des critères variables et d’user de subjectivité dans la collecte de renseignements et la prise de décisions, mais que cela entraîne aussi une imprévisibilité dans les résultats.

Ce qui serait réformateur dans la délivrance de permis serait non pas d’opter pour une approche inclusive, mais plutôt d’adopter une stratégie ciblée. La première chose à faire serait d’offrir un processus accéléré aux projets d’installations qui reposent sur des technologies admissibles (qui répondent aux cinq critères); plusieurs caractéristiques de ces technologies limitent directement le type et l’ampleur géographique des effets indésirés. Ce qui nous amène à une deuxième évidence : les projets d’installations dans cette catégorie ne devraient avoir besoin que d’une évaluation des répercussions localisées.

En priorisant les technologies admissibles, on simplifierait les tâches en amont du processus d’approbation. Et grâce aux effets limités de ces technologies, il pourrait être possible de simplifier d’autres aspects plus tard dans le processus.

Plus particulièrement, lorsqu’un projet d’installations emploie une technologie admissible, le choix de son emplacement peut se faire en fonction d’un petit nombre de critères clairs et catégoriques respectant trois principes :

1. Règles contraignantes : Chaque critère à appliquer doit constituer une règle contraignante.
2. Critères tranchés : La réponse doit être un oui ou un non, sans marge discrétionnaire¹.
3. Application objective : Les règles doivent s’appliquer de manière objective, sans subjectivité.

Une installation qui satisfait à tous les critères est approuvée. Cette approbation à elle seule peut ne pas être suffisante pour lancer les travaux, mais dans l’idéal elle le serait. Quoi qu’il en soit, les critères doivent tous être obligatoires et universels.

Voici un bon et un mauvais exemple de critères :

Bon : Le bruit à la limite de propriété doit être de moins de 40 dB(A).

Mauvais : Il faut éviter que le bruit dérange les voisins.

Le nombre de critères obligatoires devrait aussi être limité. En fonction des enjeux liés à l’emplacement éliminés ou réduits par la technologie admissible, il deviendrait possible d’écrémer la liste pour ne conserver que les critères répondant à trois questions fondamentales :

1. Effets sur la population : L’installation reçoit-elle l’aval des collectivités locales?
2. Effets sur le site : Évite-t-on de compromettre les éléments écologiques clés?
3. Effets hors site : Évite-t-on de préjudicier toute population avoisinante qui ne sera pas indemnisée?

1. Effets sur la population : L’installation a-t-elle l’aval des collectivités locales?

Les régimes en place pour l’octroi de permis aux nouvelles installations de production d’électricité accordent le gros du poids à l’approbation des autorités fédérales ou provinciales, et le cadre accéléré proposé dans le présent document ne prévoit pas de modification sur ce plan. Les régimes en place continueraient de s’appliquer aux installations d’énergie propre qui ne sont pas admissibles à la voie rapide.

Toutefois, dans la gestion d’une telle voie, les gouvernements locaux municipaux et autochtones occuperaient un rôle central, particulièrement pour ce qui est de faire la promotion des installations d’énergie propre.

Comme presque toutes les collectivités du Canada pourraient accueillir de nouvelles installations, les auteurs recommandent de se concentrer sur celles dont le gouvernement local est en faveur de tels projets. L’expérience des dernières années nous montre qu’un projet d’installations qui ne s’attire pas la faveur de la population rencontrera des problèmes sur le long terme, comme des manifestations d’opposition et des contestations en justice (Cleland et coll., 2016).Qu’on se le dise en toute franchise : le Canada ne va pas s’en sortir si, par exemple, les approbations créent un fossé ou viennent aggraver la fracture entre les milieux ruraux et urbains, ni si elles enfreignent un traité ou des droits inhérents autochtones. La meilleure façon de prévenir ou d’atténuer l’opposition locale dans la course vers la carboneutralité sera ainsi d’habiliter et d’outiller les gouvernements locaux et autochtones favorables.

Le soutien initial des gouvernements municipaux et autochtones offre la meilleure chance d’assurer des avantages à long terme à la fois sur le plan de l’électricité propre et sur les plans de la démocratie locale et de la promotion des droits autochtones.

Dans bon nombre de municipalités, la réglementation établit déjà assez bien les pouvoirs et les processus nécessaires à l’approbation de nouvelles installations, donc il ne devrait pas y avoir à beaucoup la retravailler pour accélérer le tout; il faut simplement avoir soin d’obtenir à chaque fois l’aval des instances locales. La nature des réformes requises sera probablement différente pour chaque collectivité dont on cherche à obtenir ou à conserver l’appui.

Certains gouvernements autochtones ont leurs propres lois et procédures établies pour favoriser ou assurer l’octroi rapide de permis. Or, c’est loin d’être le cas de tous. Les traditions et les droits autochtones offrent un point de départ crucial pour les refontes proposées; il sera important de les respecter. On pourrait aussi gagner à créer des alliances entre les collectivités et les organisations autochtones pour coordonner la mise en commun et l’étoffement de pratiques exemplaires correspondant aux valeurs communautaires et culturelles.

Vu l’ampleur de la tâche, on comprend que beaucoup – voire la plupart – des collectivités qui prendront part au travail de décarbonisation devront se faire très actives et traiteront de multiples demandes année après année. Il leur faudra affecter du personnel et acquérir une expertise pour voir à l’application cohérente des critères d’approbation accélérée sur leur territoire.

Ces administrations auront aussi besoin de ressources additionnelles pour établir et administrer le train a) des incitatifs nécessaires pour maximiser les emplois directs dans la construction et la maintenance ainsi que les emplois indirects et b) des indemnisations aux propriétaires fonciers qui sont touchés, mais ne prennent pas part au projet, par exemple sous forme de rabais sur l’électricité ou d’une baisse de l’impôt foncier. Il sera globalement avantageux que ces aspects de l’approbation soient normalisés dans chaque collectivité, et non négociés individuellement. Autrement, on risque de rencontrer un goulot d’étranglement dans le processus d’approbation, comme chaque promoteur voudra mettre les freins le temps d’essayer d’obtenir le meilleur marché pour son installation. Les différentes autorités locales devraient avoir le pouvoir de varier un peu les mesures, mais il faudra veiller à ce que les ajustements soient appliqués de façon uniforme.

On ne saurait trop insister sur l’importance de l’acceptabilité sociale, quoique l’aval de la population ne devrait pas être trop difficile à obtenir pour les installations qui répondent aux critères décrits ici de la procédure accélérée. Si c’est la bonne technologie qui est employée, tout le monde devrait pouvoir opiner que l’installation n’entraînera aucun effet grave sur l’environnement ou la santé humaine. Et grâce aux critères clairs et contraignants du processus de délivrance de permis, la collectivité devrait pouvoir saisir les modestes répercussions du projet. Si l’administration établit également des exigences claires quant aux retombées attendues à l’échelle locale, les projets d’installations qui respectent ces conditions devraient facilement trouver approbation aux yeux de la collectivité.

Chaque administration a du jeu pour l’élaboration et l’application de ses propres critères, pourvu que ceux-ci soient conformes au cadre général, par exemple s’il faut faire particulièrement attention à une caractéristique naturelle ou à une espèce végétale ou animale d’une rareté ou d’une importance culturelle particulière. Tant et aussi longtemps que toutes les propositions d’installations d’une région sont soumises aux mêmes critères décisionnels, ce genre d’adaptation devrait favoriser, et non éroder, le soutien local.

Avec la combinaison des réformes visant l’approbation rapide des technologies admissibles et de l’emplacement des installations, la participation de la collectivité à un projet d’installations donné devrait pouvoir se faire sans controverse. Pour chaque projet, il faut qu’un avis clair soit transmis à tous les résidents touchés, et que des dispositions soient en place pour aussi transmettre les avis à tout résident intéressé. Le public doit également avoir la possibilité de présenter des renseignements pour remettre en question l’application des critères de délivrance des permis. Ces objections devraient toutefois être assez rares et faciles à résoudre, et si le complément d’information ainsi fourni est pertinent pour l’application d’un des critères, il devrait être utilisé et le critère réappliqué pour garantir que les décisions prises soient conformes à tous les critères.

2. Effets sur le site : Évite-t-on de compromettre les éléments écologiques clés?

Ce critère concerne le site de l’installation et a pour but d’en déterminer les conditions optimales. Dans l’idéal, la construction d’une nouvelle installation zéro émission n’entraînera aucune répercussion grave sur le site et un nombre limité de transformations négatives pour le milieu physique.

D’expérience récente, l’aspect le plus important à prendre en compte ici est le patrimoine naturel. En Ontario, les parcs éoliens et les centrales solaires ont soulevé des questions concernant les espèces en voie de disparition (Semeniuk et Stueck, 2023). De multiples ordres de gouvernement se partagent l’autorité sur ces espèces et leur habitat; différentes lois provinciales et fédérales s’appliquent selon lesquelles des instances sont propriétaires ou responsables des terres visées (Kauffman, 2023). La crise climatique n’est pas une excuse pour aggraver le déclin de la biodiversité. Le patrimoine naturel du Canada a plus que jamais besoin qu’on y fasse attention.

La stratégie actuelle de beaucoup d’administrations pour la protection du patrimoine naturel est d’éviter que l’on endommage certains éléments écologiques clés. Les critères de simplification ici proposés consisteraient à exiger la prise en compte et la protection explicites des caractéristiques et des fonctions de ce patrimoine naturel. L’accent serait mis sur les éléments écologiques clés, étant donné que certaines caractéristiques et certains effets pèsent davantage que d’autres dans la balance écologique. C’est ainsi que l’on accorderait avant tout la priorité, par exemple, à la protection des espèces en voie de disparition et de leur habitat essentiel.

La réforme de la Loi sur l’énergie ontarienne illustre bien le problème qui réside dans le cloisonnement entre la réglementation sur les espèces menacées et celle sur les installations d’énergie renouvelable. La province a certes voulu consolider tout le processus d’approbation pour les projets d’énergie renouvelable, mais elle a oublié dans son équation la question des espèces en voie de disparition. Ainsi, le processus a beau exiger plus d’une dizaine de rapports, aucun ne demande expressément d’éviter, ou même de prendre en compte, l’habitat de ces animaux. Or, l’Ontario a aussi prévu dans son processus décisionnel qu’il serait fait droit aux appels devant les tribunaux si l’appelant arrivait à faire valoir que le projet causerait « des dommages graves et irréversibles à des végétaux, à des animaux ou à l’environnement naturel » (Loi sur la protection de l’environnement, 1990, art. 145.2.1). C’est là un critère qui, sans y faire directement référence, englobe clairement la question des espèces menacées. On constate donc un décalage entre l’information demandée pour la délivrance d’une autorisation et les facteurs susceptibles de faire annuler cette autorisation. Le problème a été mis en évidence dans un litige impliquant un parc éolien et ses effets sur une espèce en voie de disparition – la tortue mouchetée – ainsi que son habitat (Prince Edward County Field Naturalists c. Ostrander Point GP Inc., 2015 ONCA 269). À l’issue de la procédure, le tribunal a invalidé l’approbation qui avait été donnée au projet; les promoteurs ont interjeté appel, mais la cour d’appel a maintenu la décision rendue en première instance. Ultimement, l’affaire a été renvoyée au tribunal pour être réentendue, mais ce dernier a confirmé son rejet initial de l’approbation.

De manière générale, chaque ordre de gouvernement qui adoptera la procédure accélérée devra s’assurer sérieusement de préciser où et comment peuvent être implantées les nouvelles installations afin d’éviter de toucher aux éléments clés du patrimoine naturel, en particulier les espèces et habitats menacés.

Une autre leçon à tirer de ces expériences est que le terme « élément écologique clé » devrait faire l’objet d’une définition et d’un usage bien précis. Par exemple, le Plan de la ceinture de verdure (2017) de l’Ontario relève ce qu’il appelle des éléments clés du patrimoine naturel (il y en a 12 types) et des éléments hydrologiques clés (il y en a 4 types) (gouvernement de l’Ontario, 2017). Il serait pertinent de permettre une certaine variabilité dans les types d’éléments clés : d’un côté, cela permettrait de tenir compte des réalités provinciales et locales, mais de l’autre, il devrait y avoir une liste de base de ce qui ne peut absolument pas être ignoré, par exemple l’habitat essentiel des espèces en voie de disparition.

Il faudrait en outre qu’il s’effectue des contrôles réglementaires pour garantir que l’information sur ces habitats est toujours actuelle. En l’état des choses, on constate que les démarches en ce sens sont pêle-mêle et largement insatisfaisantes pour faciliter l’accès aux données. Dans le cadre de sa réforme des autorisations de projets d’énergie renouvelable en vertu de la Loi sur l’énergie verte, l’Ontario a voulu remédier à ce manque de cohérence en demandant aux promoteurs de mener certaines enquêtes sur les sites ciblés, le but étant de relever toute information déjà connue et de compléter au besoin. Cependant, c’est une façon de faire aussi coûteuse que chronophage. Il serait préférable que ce soit les autorités locales qui soient dotées des ressources nécessaires et rassemblent la plupart des données requises, les mettent en correspondance et les publient en format électronique. Cette approche nécessitera toutefois probablement qu’on accorde aux autorités locales un soutien fédéral ou provincial financier ou technique, afin d’assurer à tous les ordres de gouvernement concernés le matériel le plus récent en date pour l’évaluation des éléments écologiques clés.

3. Effets hors site : Évite-t-on de préjudicier toute population avoisinante qui ne sera pas indemnisée?

C’est là un critère qui ne s’appliquera pas à toutes les installations. Dans l’emplacement idéal,la zone d’effets hors site est inhabitée, ou autrement, personne sur ce territoire n’est défavorable au projet. Qui plus est, la plupart des technologies susceptibles de passer par la procédure accélérée n’auront que peu ou pas de répercussions hors site.

Ainsi, le critère n’entre en jeu que lorsque la zone d’effets hors site d’une installation est occupée et quela population comprise dans cette zone s’oppose à la construction.

Lorsqu’il est appliqué, ce critère passe par trois volets obligatoires, qui sont le fruit des derniers apprentissages quant à l’importance de la dimension des projets d’énergie propre. En effet, il finit par se produire des problèmes d’acceptabilité sociale quand les populations environnantes subissent des inconvénients, et ce, sans qu’aucun avantage ne soit relevé en retour. C’est particulièrement criant dans le cas des parcs éoliens proches des populations : on constate un mélange un peu chaotique de propriétaires participants comme non participants dans le périmètre des turbines. Il faut savoir que dans ce contexte, un « propriétaire participant » est un propriétaire foncier qui obtient un avantage économique quelconque de par la présence des installations – le plus souvent, une indemnisation parce que les turbines empiètent sur son terrain – et qui appuie par conséquent le projet. Or, ceci n’étant vraiment pas le cas de tout le monde aux alentours, la situation a attisé des conflits de voisinage avec les propriétaires non participants, qui se disent incommodés de diverses façons (p. ex. à cause du bruit ou de l’effet sur le paysage) sans rien toucher en contrepartie (Comeau et coll., 2022).

Le premier de nos trois volets consiste à définir une zone d’effets autour de l’installation ou d’un de ces composants (p. ex. une éolienne). L’amplitude de la zone varie en fonction de la technologie. Prenons les éoliennes : la zone de leurs effets variera selon leur taille. Vu ce que l’on a appris, il est essentiel de toujours fournir des orientations claires sur ce sujet pour encadrer les décisions d’autorisation. L’encadrement des technologies applicables devrait permettre de définir quelle est la zone d’effet pour chaque type de technologie et échelle de projet.

Le deuxième volet consiste à catégoriser les répercussions en fonction de leur gravité. Par exemple, il devrait être possible d’interdire qu’une installation produise, à la limite de propriété avec les terrains résidentiels voisins, un bruit supérieur à 40 dB(A) ou encore au bruit déjà ambiant. (Notons que cette limite technique précise en décibels nous provient de la norme internationale de l’Organisation mondiale de la Santé relativement au bruit nocturne.)

Une fois que l’on dispose d’informations sur la zone applicable et sur la gravité des effets d’une installation donnée, il devrait être facile de déterminer si le troisième volet s’y applique. À savoir que s’il est justifié d’accorder une compensation pour les effets négatifs, il faudra qu’une instance, c’est-à-dire soit l’administration de n’importe quel ordre de gouvernement, soit un promoteur, verse une indemnité à tout propriétaire foncier dans la zone qui ne donne aucune parcelle de terre en location ni ne bénéficie autrement de la présence de l’installation.

Les retombées pour le milieu d’accueil peuvent être redistribuées de différentes manières. Par exemple, la municipalité peut réduire l’impôt foncier des propriétaires non participants aux alentours, ou leur accorder des remises sur leur facture de services publics (Comeau et coll., p. 36). Dernièrement dans les États de New York et de la Californie, il a été décrété que toutes les nouvelles installations d’énergie renouvelable doivent procurer un ensemble d’avantages à la collectivité les accueillant, ce qui peut notamment inclure un allégement de la facture des services publics (Arnold et Beck, 2023). Une autre solution est de proposer un crédit sur l’énergie renouvelable s’adressant uniquement aux résidents à proximité (Comeau et coll., p. 20). Ou encore, de distribuer une partie des recettes annuelles à la collectivité pour qu’elle réinvestisse le montant (Comeau et coll., p.29). Là encore, les réformes californiennes et new-yorkaises donnent une bonne idée de ce qui pourrait être exigé au Canada en matière d’avantages pour les collectivités.

Quel que soit le détail de chacun de ses trois volets, ce troisième et dernier critère concernant les effets hors site doit toujours respecter les trois principes établis plus tôt, c’est-à-dire que les règles soient contraignantes, que les critères soient tranchés (« oui/non ») et que l’application soit objective.

On trouvera des suggestions de critères d’octroi de permis à l’annexe A.

Échéancier

Si le Canada veut atteindre son objectif de carboneutralité d’ici 2050, il faut que chaque installation d’énergie propre qui satisfait aux critères fasse l’objet d’un traitement accéléré – non seulement dans le processus de permis, mais aussi dans la construction et la mise en service.

Il est normal que notre résolution à établir de nouvelles capacités de production d’énergie s’accompagne d’une accélération de la cadence : le procédé n’est pas nouveau. Dans les procédures d’autorisation établies telles que les évaluations environnementales, fédérales et provinciales, il est bien connu que plus le projet d’installations est important, plus l’obtention des permis prendra du temps. C’est bien malheureux, et malgré tous les efforts déployés, la fixation d’un échéancier pour la procédure réglementaire ne garantit pas que l’on puisse prédire quand le projet aboutira. En ce moment même au Canada, on compte plusieurs grands projets énergétiques qui sont en train de sérieusement dépasser – par des multiples, et non par des fractions – les délais prévus. Pensons aux grands projets hydroélectriques en Colombie-Britannique (site C) et au Labrador (Lower Churchill) : les chantiers se sont trouvés à prendre le double du temps escompté (BC Hydro, 2023). Et n’oublions pas l’adage : le temps, c’est de l’argent! Ces immenses dépassements de temps sont doublés d’un aussi immense dépassement de coût (CBC News, 2022). On comprend donc pourquoi il faut baliser les types de technologies et l’ampleur que pourront avoir les installations admissibles au processus de permis accéléré.

Aussi, il peut être judicieux de fixer une limite de temps pour chacune des étapes charnières d’un projet d’installations – chaque mois compte après tout –, par exemple : 1) le délai entre la première manifestation d’intérêt du promoteur et le dépôt de sa demande complète; 2) le délai d’examen de la demande et de prise de décision par toutes les autorités de réglementation; 3) le délai entre l’approbation et le début des travaux; 4) le temps nécessaire pour achever la totalité de la construction; 5) le délai entre la fin des travaux et la mise en route de l’installation; et 6) le délai entre l’approbation et le raccordement au réseau électrique.

Il y a de nombreuses façons de rendre ces limites de temps exécutoires. Les gouvernements peuvent les imposer aux promoteurs, oui, mais aussi les promoteurs aux gouvernements ainsi qu’aux fournisseurs et entrepreneurs externes. Par exemple, en Ontario, des échéanciers globaux sont fixés dans les modalités du régime de tarifs de rachat garantis (voir p. ex. le Programme de tarifs de rachat garantis (TRG) 2.0 de l’Ontario introduit en août 2012). Elles fixent une date pour la mise en service qui est obligatoire et contraignante en l’absence d’un accord de dérogation à l’effet contraire. Dans le même ordre d’idées, les réformes législatives dans l’État de New York prescrivent désormais une limite de temps pour la délivrance des permis de construction qui va de six mois maximum pour les projets qui se bâtiront sur des sites contaminés préapprouvés à un an pour les autres projets (Arnold et Beck, 2023).

Concrétisation des refontes proposées : qui et comment?

La Constitution et le cadre législatif du Canada définissent cinq ordres de gouvernement habilités à instaurer des lois régissant l’octroi de permis : fédéral, provincial, territorial, municipal et autochtone. Pour déterminer ce que chacun peut contribuer à la transition vers la carboneutralité, il faut distinguer les deux formes d’autorité existantes, soit les lois en vigueur, et les pouvoirs juridiques et constitutionnels de modifier ces lois ou d’en adopter de nouvelles.

L’annexe C se penche sur les cinq ordres de gouvernement pour évaluer leur compétence et leur capacité à remanier les processus d’octroi de permis aux installations d’énergie propre. Sa conclusion : les cinq ordres (fédéral, provincial, territorial, municipal et autochtone) ont théoriquement la compétence pour mettre en œuvre tous les aspects de l’accélération du processus d’approbation.

Sachant cela, deux recommandations s’imposent.

Premièrement, les administrations les plus proches de la réalité du terrain (à savoir municipales et autochtones) devraient être les principales responsables des décisions d’approbation accélérées.

Deuxièmement, le gouvernement fédéral et les provinces devraient travailler avec les autres ordres de gouvernement à établir un cadre commun pour la création de processus accélérés. Ce cadre devrait définir les technologies admissibles, les critères d’octroi de permis, la qualification des responsables locaux et les délais à respecter. L’annexe B explore la question plus en détail.

Envisager l’avenir : les refontes au travail

Dans l’optique de faciliter la compréhension, le présent document fournit deux exemples de façons dont les promoteurs et les collectivités locales pourraient contribuer à la construction d’installations d’énergie propre si les refontes proposées étaient adoptées.

Exemple 1 : Centrale solaire en milieu rural

Saul R. Plexis possède une terre agricole de 100 hectares en région rurale en Ontario et souhaite en utiliser une partie pour produire de l’électricité et augmenter ses revenus. Il sait que la Municipalité fait activement la promotion des centrales solaires; le conseil municipal espère ainsi obtenir une subvention annuelle aux services publics pour l’ensemble des abonnés, récolter des taxes municipales sur la construction et l’exploitation, et obtenir le plein abattement offert aux gouvernements locaux qui disposent d’un plan énergétique à long terme établissant des cibles annuelles de construction d’ici 2035 et 2050.

À l’aide d’un programme modèle préparé par la province, la Municipalité a versé ses données GPS existantes sur un nouveau site Web, puis rapidement sélectionné un consultant local pour combler quelques lacunes dans ces données. Les propriétaires fonciers intéressés peuvent maintenant se servir de ce site pour déterminer si leur terre pourrait accueillir une éventuelle centrale solaire de 1 à 15 mégawatts. Pour établir l’admissibilité d’un terrain, on évalue trois critères d’emplacement ainsi que la compatibilité de l’installation avec la capacité de raccordement au réseau local détaillée dans le plan énergétique à long terme.

Se servant du site Web, Saul détermine rapidement qu’une parcelle de 30 hectares de son terrain correspond aux trois critères d’octroi de permis et à la capacité de raccordement aux services publics sur cinq ans. Il inscrit donc sa terre au registre municipal, au premier échelon de la liste publique pour examen immédiat par la Municipalité. Les emplacements inscrits au premier échelon sont visités dans les 30 jours par la Ville et le fournisseur local, qui confirment le respect des critères et de la capacité, commandent un levé et font passer les demandes au deuxième échelon. Les projets au deuxième échelon sont affichés publiquement sur le site Web, et les propriétaires de terrains adjacents ou à moins de 120 mètres par accès routier en sont avisés. Le fournisseur d’énergie fait aussi parvenir au demandeur une entente de tarifs de rachat garantis, un accord de construction et un échéancier. Une fois ces documents signés, le projet d’installations passe au troisième et dernier échelon du registre municipal, qui clôt l’étape de planification. Le registre permet également de suivre l’avancement des travaux et du raccordement aux services publics. Lorsqu’une centrale entre en service, la Municipalité actualise les cibles annuelles et à long terme de son plan énergétique.

Exemple 2 : Parc éolien sur des terres de réserve

Une Première Nation vivant en région éloignée de l’Ouest canadien utilise des génératrices au diesel pour s’alimenter en électricité. Désireux de ne plus dépendre des importations coûteuses de diesel, le conseil de bande a fait le nécessaire pour pouvoir adopter ses propres lois, louer des terres et conclure des contrats en vertu de la Loi sur l’Accord-cadre relatif à la gestion des terres de premières nations, qui desserre l’étau de la Loi sur les Indiens.

Le conseil a établi que ses besoins actuels et futurs en énergie pourraient être comblés par une installation de production carboneutre de deux mégawatts. Comme la réserve contient des landes en hauteur dans le Bouclier canadien, le conseil a créé un nouveau poste pour explorer les possibilités de projets éoliens. Le personnel a ensuite sélectionné des consultants pour mesurer la force des vents et évaluer le potentiel éolien de la zone, finalement estimé à une production éventuelle de 100 mégawatts. Le conseil de bande s’est donc rendu sur le site Web de la Régie de l’énergie du Canada pour examiner ses options. Le site lui a indiqué qu’il pouvait élaborer un plan énergétique à long terme avec des cibles annuelles de construction et de raccordement.

Pour ce faire, le personnel a utilisé un programme modèle préparé par la province avec l’aide de gouvernements autochtones. Les membres formés pour utiliser les technologies GPS ont téléchargé les cartes numériques offertes pour trouver les meilleurs emplacements et les meilleures configurations de turbines en fonction des nouveaux critères pancanadiens d’octroi de permis. Ils ont relevé des lacunes dans l’information et utilisé le nouveau programme de financement de la Régie de l’énergie du Canada pour procéder aux travaux GPS nécessaires, qu’ils ont confiés à une équipe composée de membres de la bande suffisamment qualifiés dans le domaine. Le conseil a également créé un site Web informatif sur le projet et invité les membres de la Première Nation à y ajouter leur savoir local et traditionnel. Le personnel a vite établi qu’au moins trois blocs de terres de réserve répondaient aux trois critères d’octroi de permis. En vertu de son nouveau programme, la Régie l’a ensuite aidé à élaborer une loi foncière intégrant ces critères à un processus d’approbation du conseil de bande comprenant une consultation de la communauté. Une fois cette loi approuvée et les étapes initiales de la consultation effectuées, le conseil a autorisé le personnel à inscrire les trois blocs au premier échelon de la liste du registre de la Régie de l’énergie du Canada, pour examen immédiat.

Afin de régler la question du raccordement exigé par le plan énergétique à long terme, le personnel du conseil s’est rendu sur le site Web de la Régie pour obtenir des renseignements sur la proximité des lignes de transport par rapport à chaque bloc. À l’aide d’outils GPS et de cartes numériques, il a déterminé que la réserve se trouvait à plus de 100 kilomètres de la ligne de transport la plus près. En saisissant cette information sur le site de la Régie, le personnel a découvert que cette dernière permettait l’approbation de nouvelles lignes de transport en région éloignée dans deux circonstances : lorsque l’installation à raccorder ajouterait plus de 10 mégawatts d’énergie au réseau pour chaque tranche de 20 kilomètres, ou lorsqu’une nouvelle ligne permettrait de raccorder simultanément plus d’une communauté éloignée alimentée au diesel. Puisque le conseil de bande aimait les deux options, il a pris contact avec deux autres communautés éloignées afin de sonder leur intérêt à déposer une demande conjointe à la Régie de l’énergie du Canada.

La Régie se donne 30 jours pour évaluer toute demande de raccordement d’une communauté autochtone éloignée inscrite au premier échelon. Elle vérifie les critères d’octroi de permis, commande un levé et fait passer chaque bloc validé au deuxième échelon, l’affichant sur le site Web fédéral et avisant le public du projet. La Régie exige aussi du conseil de bande qu’il confirme l’envoi d’un avis à l’ensemble des résidents de la réserve.

Après tout cela, la Régie de l’énergie du Canada a travaillé avec la bande et les autres communautés retenues pour établir un plan de raccordement au réseau de transport couvrant les portions dans la réserve et hors réserve de la ligne proposée. Dans les 60 jours suivant le passage au deuxième échelon, la Régie a mis la touche finale au plan de raccordement.

Conformément à son mandat, elle a soumis le tout au conseil de bande, qui a d’abord confirmé que le personnel avait réalisé une consultation communautaire sur la question, puis adopté une seconde loi foncière pour reconnaître l’achèvement de son plan énergique à long terme et accepter l’emplacement et l’échéancier prévus dans le plan de la Régie. Cette seconde loi a approuvé le raccordement de la communauté au réseau dans les deux ans pour une première centrale de 10 mégawatts, et jeté les bases pour la construction de deux autres centrales raccordées totalisant 40 mégawatts d’ici cinq ans.

Conclusion

Le présent document définit un cadre à deux volets pour la refonte des processus d’octroi de permis du Canada, proposant notamment un processus simplifié pour accélérer l’approbation des projets d’énergie propre. Ce cadre laisse place à la contribution de tous les ordres de gouvernement – fédéral, autochtone, provincial, territorial et municipal – et de tous les citoyens, qu’ils habitent une grande ville ou une petite localité. Il s’agit d’un projet d’une ampleur sans précédent, qui requerra un travail à long terme jusqu’en 2050. Les refontes à court terme ne voient pas assez grand; le Canada a besoin d’un système financièrement viable applicable à l’échelle du pays.

Introduction

Le Canada a besoin d’une meilleure stratégie pour bâtir des projets d’électricité propre, de décarbonisation industrielle et de minéraux critiques à la vitesse et de l’envergure nécessaires pour réussir la transition vers la carboneutralité. Les secteurs privé et public cherchent des moyens de simplifier la réglementation nationale (Chalmers, 2023; Thurton, 2022; Crawley, 2023), et les évaluations stratégiques représentent un outil important, quoique négligé, que le fédéral pourrait et devrait utiliser davantage.

On a très clairement fait la preuve que les changements aux processus d’examen réglementaire doivent être faits avec prudence. Ainsi, la Loi sur l’évaluation d’impact de 2019 du fédéral supplantait le régime réglementaire canadien, avec l’idée de se montrer plus global et plus aligné sur les intérêts du public; son principal instrument était l’évaluation d’impact à l’échelle des projets (Wright, 2021). Chaque évaluation pouvait donc porter sur un projet présentant des risques significatifs pour la durabilité et avait le pouvoir d’y mettre un terme si nécessaire.

Cependant, en octobre 2023, la Cour suprême du Canada a jugé que de nombreux aspects de la Loi étaient inconstitutionnels, arguant que le processus d’évaluation d’impact permettait actuellement au gouvernement fédéral d’examiner et d’arrêter des projets pour des raisons qui sortent de sa compétence (Cour suprême du Canada, 2023). Tant que la constitutionnalité de la Loi n’est pas rétablie, les projets feront face à de grandes incertitudes pendant les examens réglementaires.

C’est ici que pourraient entrer en jeu les évaluations stratégiques. Elles permettraient aux autorités de réglementation d’intégrer au processus d’évaluation d’impact une analyse de nature stratégique, c’est-à-dire qu’on prendrait pour objet d’évaluation les politiques et les questions systémiques plutôt que les projets eux-mêmes. En ajoutant cette dimension, les autorités de réglementation peuvent accélérer et renforcer le système réglementaire canadien, majoritairement orienté sur les projets. En outre, bien que la Loi sur l’évaluation d’impact définisse le concept d’évaluation stratégique, cette section de la Loi n’est pas touchée par la décision d’octobre 2023 de la Cour suprême. Le Canada n’a pas encore réalisé d’évaluation stratégique au titre de la Loi, mais des variantes de l’exercice ont été utilisées par les provinces et territoires et par le Cabinet fédéral (Gibson et coll., 2020; Noble, 2008; Noble, 2021). L’évaluation stratégique des changements climatiques (ÉSCC) du gouvernement fédéral a aussi été réalisée en suivant de près le processus prescrit par la Loi (gouvernement du Canada, 2020).

Tout particulièrement, les évaluations stratégiques sont une façon pour les autorités de réglementation d’évaluer en une fois les conséquences de multiples projets. Elles sont un moyen d’examiner les grandes politiques et les questions systémiques pouvant entraîner des effets à l’échelle des projets et de formuler des recommandations à leur égard. Par exemple, une autorité de réglementation pourrait utiliser une évaluation stratégique pour examiner la Stratégie canadienne sur les minéraux critiques et constater sa possible incidence sur les cours d’eau et sur la gouvernance autochtone. Dans le cadre du processus de l’évaluation stratégique, l’instance réglementaire pourrait alors recommander des approches générales pour mesurer la pollution produite par une mine et évaluer la redistribution des profits de cette dernière dans la communauté. Ces approches pourraient ensuite être utilisées pour l’élaboration de politiques et aussi lors d’évaluations futures, ce qui éliminerait la nécessité d’en concevoir de nouvelles.

Il est peu probable que les évaluations stratégiques causent de problèmes constitutionnels de la même façon que l’ont fait les évaluations d’impact. Constituant un moyen de conseiller le gouvernement fédéral au sujet de ses stratégies, les évaluations stratégiques menées au titre de la Loi sur l’évaluation d’impact représentent en fait une étape de moins à l’approbation de projets et relèvent plus directement de la compétence fédérale. Le corollaire de cette logique est cependant que leur influence sur les projets dépend entièrement de la façon dont le fédéral choisit de suivre les recommandations.

En dépit – ou peut-être en raison – de l’incertitude actuelle qui entoure les examens réglementaires, il vaut la peine de vérifier si ces évaluations stratégiques pourraient être utilisées pour simplifier le processus d’approbation des projets de croissance propres. On entend par projet de croissance propre un projet contribuant à la prospérité, à l’écologie, à l’inclusivité et à la résilience de l’économie canadienne. Au Canada, beaucoup de ces projets seront nécessaires pour que le pays atteigne ses objectifs climatiques et économiques. Le présent document explore comment les autorités de réglementation ont utilisé les évaluations stratégiques dans le passé pour rendre les examens réglementaires de projets plus efficaces, et les leçons que pourrait en tirer le Canada.

Localiser les évaluations stratégiques au sein du système réglementaire canadien

La Loi sur l’évaluation d’impact désigne les évaluations stratégiques comme l’outil à utiliser lors des évaluations d’impact. Il pourrait ainsi contribuer à simplifier les examens réglementaires, et ce serait une façon inédite d’utiliser ce mécanisme. D’autres compétences, notamment canadiennes, ont déjà utilisé les évaluations stratégiques, mais rarement de la façon dont le prévoit la Loi. Par exemple, le Cabinet fédéral possède sa propre directive pour mener des évaluations stratégiques, mais s’en sert dans le seul but de rejeter les politiques environnementalement néfastes, et non pour un usage stratégique. Le gouvernement fédéral a aussi mené une évaluation stratégique des changements climatiques, mais l’a principalement utilisée pour repérer les conséquences climatiques plutôt que pour les évaluer (encadré 1). Cette même autorité a aussi donné quelques indications sur la façon dont il entend se servir des évaluations stratégiques au titre de la Loi sur l’évaluation d’impact, mais la plus grande partie du processus n’est pas encore définie.

Les évaluations stratégiques correspondent aux trois types d’évaluation prescrits par la Loi sur l’évaluation d’impact :

1. Les évaluations d’impact servent à examiner les projets individuels et à mesurer leur incidence directe et cumulative.
2. Les évaluations régionales servent à examiner tous les projets dans une région donnée et à mesurer leur incidence cumulative.
3. Les évaluations stratégiques servent à examiner les politiques ou questions qui relèvent des évaluations d’impact et à mesurer leur incidence cumulative.

La Loi détermine que les évaluations stratégiques peuvent servir à examiner :

« a) toute politique, tout plan ou tout programme – actuel ou éventuel – de l’administration fédérale pertinent dans le cadre de l’évaluation d’impact;

b) toute question pertinente dans le cadre de l’évaluation d’impact de projets désignés ou d’une catégorie de projets désignés. » (Loi sur l’évaluation d’impact, 2019).

Il n’y a pratiquement aucune limite à ce qui pourrait être considéré comme « une politique ou une question pertinente ». Une politique, un plan ou un programme pertinent pourraient être par exemple des politiques de développement dans un secteur environnementalement vulnérable, de mise en œuvre d’une série de grands projets ou de création d’une chaîne d’approvisionnement pour un produit causant de graves problèmes de pollution. Une question pertinente pourrait quant à elle porter sur des problèmes couramment posés par des projets en ce qui a trait à l’environnement, à la santé, à l’économie locale et aux titres ou droits autochtones.

La définition canadienne du concept d’« évaluation stratégique » est plus large que celle d’autres pays sur trois grands aspects. D’abord, le Canada utilise le terme évaluation stratégique plutôt que celui d’évaluation environnementale stratégique, terme beaucoup plus usité aux États-Unis et ailleurs (Arnold et Beck, 2023). Ce choix reflète la perspective globale de la Loi sur l’évaluation d’impact dans sa forme actuelle, qui tient compte des effets non environnementaux (ex. : conséquences sociales, économiques, relatives à la santé).

Ensuite, peu de pays reconnaissent les évaluations régionales comme étant distinctes des évaluations stratégiques, et si distinction il y a, c’est qu’elles sont perçues comme une sous-classe d’évaluation stratégique correspondant, par hasard, à des frontières régionales (Partidário, 2003; Arnold et coll., 2022). Le présent document se concentre sur les évaluations stratégiques, en adoptant l’idée que beaucoup de leçons sont aussi applicables aux évaluations régionales. Il est toutefois important au Canada de disposer d’évaluations régionales distinctes, étant données ses différences régionales et les relations fondées sur le lieu qu’entretiennent les peuples autochtones.

Enfin, dans la plupart des pays, les évaluations stratégiques sont utilisées pour analyser les politiques, plans ou programmes et ne sont pas directement liées aux évaluations d’impact. Au Canada toutefois, en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact, les évaluations stratégiques peuvent uniquement porter sur les politiques et questions pertinentes dans le cadre d’évaluations d’impact (Noble, 2021; Loi sur l’évaluation d’impact, 2019). Cette formulation donne aux évaluations stratégiques canadiennes un meilleur potentiel d’examiner de manière proactive les secteurs où sont menées des évaluations d’impact, mais où des politiques manquent ou sont en élaboration. Par exemple, le Canada pourrait évaluer stratégiquement comment les projets réutilisent les matériaux de construction, même si le gouvernement est encore en train de concevoir les règlements en la matière (Cundiff et coll., 2023).

Mais peu importe comment ils sont définis, tous les types d’évaluation suivent la même procédure de base : elles commencent par un élément déclencheur, puis sont utilisées pour déterminer et évaluer les impacts, et se concluent par la formulation d’une décision ou de recommandations sur ces impacts. Les évaluations stratégiques au Canada n’ont pas de cadre officiel plus poussé, ce qui signifie que leur procédure est encore bien peu définie.

Sans précision sur les éléments déclencheurs, les évaluations stratégiques prescrites par la Loi sur l’évaluation d’impact manquent d’emblée de cadre officiel. Si l’ampleur ou l’emplacement d’un projet peuvent suffire à déclencher une évaluation d’impact, les évaluations stratégiques sont à la seule discrétion du ministre fédéral de l’Environnement et du Changement climatique. L’Agence d’évaluation d’impact du Canada est l’autorité fédérale en matière d’évaluations et peut recommander que le ministre lance une évaluation stratégique. N’importe qui – citoyens, entités privées ou autres secteurs de compétence – peut aussi demander une évaluation stratégique à l’Agence. Il reste qu’en fin de compte, le pouvoir de lancer des évaluations stratégiques demeure entre les mains du ministre.

De plus, les priorités en la matière du ministre ou de l’Agence demeurent plutôt floues, outre les critères de base du cadre stratégique pour l’évaluation stratégique. Selon ce cadre, les recommandations de l’Agence quant à savoir s’il faut entreprendre une évaluation stratégique pour un projet donné reposent sur la pertinence de le faire, sur le fait que l’évaluation entre dans un domaine de compétence fédérale et qu’elle éveille l’intérêt du public et sur la capacité de cette évaluation à éclairer des évaluations d’impact futures, d’améliorer leur efficacité et d’aider globalement à leur gestion (AEIC, 2022). Il est difficile d’imaginer l’Agence recommandant une évaluation stratégique qui sort de ces critères.

Une fois déclenchées, les évaluations stratégiques manquent aussi de directives officielles sur la façon dont elles peuvent servir pour déterminer et évaluer les impacts. L’Agence d’évaluation d’impact du Canada ne prescrit que des étapes générales, et les détails sont évalués au cas par cas (AEIC, 2022) :

1. Décision d’entreprendre l’évaluation
2. Planification éclairée par une mobilisation précoce
3. Version provisoire du mandat d’évaluation
4. Version définitive du mandat d’évaluation
5. Réalisation de l’évaluation
6. Version provisoire du rapport d’évaluation stratégique
7. Version définitive du rapport d’évaluation stratégique

Lorsqu’une évaluation stratégique est terminée, le processus nécessaire pour l’intégration de ses résultats aux évaluations d’impact manque lui aussi de lignes directrices officielles. Les évaluations d’impact sont actuellement conçues pour prendre en compte les évaluations stratégiques pertinentes à diverses étapes, mais l’Agence n’a émis aucune définition de ce qui est entendu par « prendre en compte » ou par « pertinente ».

Il existe des recommandations antérieures à la Loi sur l’évaluation d’impact. En 2009, le Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME) a présenté des directives détaillées sur l’évaluation stratégique des politiques (CCME, 2009). Selon ces principes, l’évaluation stratégique se déroulerait en trois phases : i) mesure et identification, ii) projection et évaluation, et iii) mise en œuvre et surveillance.

Selon ces principes et orientations, l’Agence d’évaluation d’impact devrait donc, à la première phase de l’évaluation stratégique, élaborer un cadre de référence et cerner les tendances et points de référence les plus importants. Dans la deuxième phase, elle devrait évaluer les autres options possibles en évaluant les effets cumulatifs. Par exemple, l’Agence pourrait composer des scénarios représentant différents choix de politiques, intensités des activités et mélanges de technologies, puis choisir celui à l’issue la plus favorable. Dans la troisième phase, elle devrait formuler des recommandations qui s’inscrivent dans l’option privilégiée, ce qui pourrait inclure de nouvelles exigences réglementaires, et établir les modalités de surveillance et d’évaluation. Enfin, le document recommande que le public soit mis à contribution (CCME, 2009).

Ces recommandations du Conseil n’ont visiblement pas servi de boussole au Canada pour l’élaboration des règlements pendant les années qui ont suivi, et on ignore si les évaluations stratégiques menées au titre de la Loi sur l’évaluation d’impact s’en inspireront. On ignore aussi si le gouvernement fédéral modifiera la Loi en réponse à la décision de la Cour suprême du Canada (Cour suprême du Canada, 2023), décision qui reflétait principalement des préoccupations liées à un élargissement excessif des pouvoirs fédéraux lors des évaluations d’impact, jugé inconstitutionnel. Les évaluations stratégiques n’étaient donc pas directement concernées. Cependant, toute modification apportée aux évaluations d’impact pourrait indirectement toucher les évaluations stratégiques, car ces dernières doivent être pertinentes dans le cadre des évaluations d’impact. Si la portée des évaluations d’impact est réduite, il est à prévoir que l’étendue des sujets pouvant être couverts par les évaluations stratégiques sera elle aussi limitée.

L’Agence d’évaluation d’impact reconnaît que les évaluations stratégiques pourraient simplifier le processus d’examen réglementaire de projets en amenant de nouvelles informations (AEIC, 2022). Cependant, pour déployer le potentiel de simplification des évaluations stratégiques, le Canada doit officialiser davantage son processus, et à cela l’expérience d’autres compétences pourrait être utile.

Encadré 1 : Les évaluations stratégiques au Canada en bref Au Canada, les évaluations stratégiques ont une histoire longue, mais fragmentaire. Depuis les années 1990, le Cabinet fédéral a le mandat de réaliser l’évaluation stratégique des propositions de politique présentant des risques de conséquences environnementales significatives (BCP et LCEE, 2010). Cependant, il n’a commencé que récemment à se plier aux exigences de ce mandat. Qui plus est, il utilise davantage les évaluations stratégiques comme filet de sécurité ultime contre les politiques néfastes plutôt que comme source d’informations lors des examens réglementaires (Noble, 2021). Les gouvernements provinciaux ont aussi utilisé des variantes de l’évaluation stratégique, quoique différemment (Gibson, 2020). L’Ontario a mené des évaluations environnementales dans des domaines qui se prêtaient à des approches stratégiques, comme la gestion du bois d’œuvre et des déchets dangereux et la planification hydroélectrique (Gibson et coll., 2020). La Saskatchewan a aussi mené une étude environnementale régionale dans les dunes de Great Sand Hills qui a guidé l’élaboration des directives sur les évaluations stratégiques présentées par le Conseil canadien des ministres de l’environnement (Noble, 2008; CCME, 2009). Les directives elles-mêmes ont aussi été utilisées par Parcs Canada pour mener l’évaluation stratégique des activités réalisées dans le parc national Wood Buffalo (Services publics et Approvisionnement Canada, 2016). La Loi sur l’évaluation d’impact de 2019 est la première disposition législative fédérale encadrant les évaluations stratégiques au Canada. La Loi se dissocie des usages précédents en liant directement les évaluations stratégiques aux évaluations d’impact. Jusqu’ici, deux évaluations stratégiques y ont été associées, bien qu’aucune n’ait été réalisée entièrement au titre de cette loi. La première, l’évaluation stratégique pour l’exploitation minière du charbon thermique, a bien été déclenchée par une disposition de la Loi sur l’évaluation d’impact, pour ensuite être annulée, car on a jugé qu’étant donné que le Canada ne projette pas de bâtir davantage de projets d’exploitation minière du charbon thermique, cette évaluation n’était pas pertinente (AEIC, 2021). La deuxième, l’évaluation stratégique des changements climatiques (ÉSCC), a été déclenchée en vertu d’une autre loi, mais est maintenant considérée comme une évaluation stratégique aux yeux de la Loi sur l’évaluation d’impact. Cette évaluation fournit des recommandations techniques sur la façon dont les promoteurs de projets devraient rendre compte des émissions de gaz à effet de serre de leur projet et communiquer ces informations ainsi que d’autres données relatives au climat lors de la réalisation d’une évaluation d’impact du fédéral. Cela comprend des recommandations sur la manière de quantifier les émissions nettes et les émissions en amont pour un projet, la résilience climatique et la trajectoire pour atteindre la carboneutralité d’ici 2050 (gouvernement du Canada, 2020). L’ÉSCC recommande que, pendant les évaluations d’impact, l’Agence d’évaluation d’impact compare le rendement des émissions du projet avec celui de projets semblables, évalue la capacité du projet d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050 et examine si le projet s’aligne aux cibles canadiennes en matière d’émissions et s’inscrit dans les prévisions nationales (gouvernement du Canada, 2020). Elle omet cependant de fournir des recommandations détaillées sur la façon dont l’Agence devrait concrètement mettre en œuvre ces directives (Johnston et coll., 2021). Par exemple, l’ÉSCC prescrit à l’Agence d’évaluer le plan de carboneutralité d’un projet en vérifiant si on prévoit de limiter ses émissions de gaz à effet de serre le plus tôt possible dans son cycle de vie, mais ne donne pas de délai butoir permettant d’établir clairement que les réductions d’un projet arrivent trop tard. D’autres détails pourraient se préciser dans des recommandations techniques futures. Jusqu’ici, l’ÉSCC a produit deux guides techniques provisoires, l’un sur les données d’émissions en 2021 et un autre sur la résilience climatique en 2022.

Utiliser les évaluations stratégiques pour simplifier les examens réglementaires

L’idée de simplifier l’approbation des projets de croissance propre implique de réaliser les examens réglementaires plus rapidement sans toutefois nuire à la durabilité – et idéalement, en l’améliorant. Les autorités de réglementation peuvent utiliser les évaluations stratégiques pour simplifier le processus d’examen réglementaire en exploitant leur potentiel de réglementation des effets cumulatifs des projets et du partage du fardeau réglementaire avec les évaluations d’impact.

Les évaluations stratégiques peuvent aider à gérer efficacement les effets cumulatifs des projets

Les évaluations stratégiques sont un meilleur instrument pour encadrer les effets cumulatifs des projets que les évaluations d’impact, qui examinent les projets selon une approche individuelle. Les effets cumulatifs correspondent à la combinaison de conséquences pouvant sembler négligeables dans une perspective individuelle, mais pouvant se révéler significatives dans une perspective plurielle. L’évaluation des effets cumulatifs totaux de tous les projets est essentielle pour la gestion de problèmes complexes comme les changements climatiques, la perte de biodiversité et les menaces pour les droits et titres autochtones. Première au Canada, la Cour suprême de Colombie-Britannique s’est appuyée en 2021 sur le concept d’effets cumulatifs pour déterminer que la Couronne avait enfreint des droits issus de traités (Buhler et coll., 2023).

À l’international, les évaluations stratégiques ont servi à réguler avec succès les effets cumulatifs de divers projets, principalement en influençant des politiques. L’Union européenne applique un processus d’évaluation des politiques depuis 2001 par l’intermédiaire d’une directive d’évaluation environnementale stratégique, et certains États membres disposent de mécanismes depuis plus longtemps encore (EC, 2001). Dans une étude portant sur 60 évaluations stratégiques européennes des politiques de transport et d’utilisation du territoire, Thomas B. Fischer (2002) a montré que les politiques qui suivaient une évaluation stratégique comportaient significativement plus de mesures de développement durable.

Selon la Loi sur l’évaluation d’impact du Canada, les évaluations stratégiques peuvent influencer des projets au-delà des seules politiques. La Loi exige actuellement que les évaluations stratégiques soient pertinentes dans le cadre des évaluations d’impact. Même si elles n’ont aucune portée directe sur l’approbation de projets, les évaluations stratégiques menées au titre de la Loi peuvent néanmoins apporter des renseignements utiles aux projets évalués. En fournissant un cadre élargi permettant de mieux appréhender les effets cumulatifs des projets, les évaluations stratégiques peuvent servir de point de référence pour des actions collaboratives au sein d’un secteur, comme les travaux menés par le Conseil du Partenariat pour le secteur canadien de l’automobile sur l’efficacité réglementaire, de nature stratégique et portant sur les effets de multiples projets (Groupe de travail sur les grands projets de développement et sur l’excellence réglementaire, 2023). Les autorités de réglementation peuvent aussi utiliser les méthodes d’évaluation stratégique pour améliorer l’efficacité des évaluations d’impact. Par exemple, l’ÉSCC a élaboré une méthode d’évaluation des répercussions climatiques qui facilite les évaluations d’impact.

Les évaluations stratégiques peuvent partager le fardeau réglementaire avec les évaluations d’impact et rendre ces dernières plus efficaces

Les autorités de réglementation peuvent utiliser les évaluations stratégiques pour réaliser des examens réglementaires plus efficaces en leur transférant une partie du fardeau réglementaire des évaluations d’impact (Bonnell, 2019). Elles peuvent ainsi cibler précisément les politiques et questions courantes lors des évaluations d’impact de projets et orienter l’exécution des évaluations d’impact subséquentes. Par exemple, la méthode pour évaluer les conséquences climatiques de l’ÉSCC du Canada pourrait faire gagner du temps aux évaluations d’impact futures, qui l’utiliseraient plutôt que d’en concevoir une autre semblable.

Les évaluations stratégiques sont aussi une manière efficace d’évaluer certains thèmes stratégiques, comme un plan de construction d’un barrage hydroélectrique et son incidence sur les cours d’eau, à tout le moins si on les compare aux coûts généraux liés à l’élaboration de politiques. À l’échelle mondiale, les évaluations stratégiques dépassent rarement les 685 000 $, et elles représentent habituellement moins de 10 % des coûts de planification d’une politique et moins de 1 % des coûts de mise en œuvre d’une politique (Thérivel et González, 2020; Thérivel et González, 2021b). Les informations qu’elles génèrent peuvent aussi rendre plus efficaces les évaluations d’impact. Des recommandations découlant d’une évaluation stratégique ont ainsi guidé des évaluations d’impact en Irlande, particulièrement en ce qui a trait au cadrage des conséquences à évaluer et à la détermination des secteurs vulnérables (González et Thérivel, 2022).

Ce n’est que récemment que les autorités de réglementation ont commencé à s’intéresser aux évaluations stratégiques pour leur potentiel de simplifier les processus d’examen réglementaire. Historiquement, leur rôle principal a été d’améliorer les politiques, et leur participation aux projets et aux évaluations d’impact demeurait plutôt secondaire (Thérivel et González, 2021b). Des données probantes montrent cependant que ce type d’évaluation peut servir à simplifier les processus, si on les met en place adéquatement.

Pratiques exemplaires pour renforcer le potentiel de simplification des évaluations stratégiques

Les autorités de réglementation peuvent se servir des évaluations stratégiques pour faciliter le processus d’examen réglementaire des projets de croissance propre, mais leur succès n’est pas assuré. Dans une analyse des évaluations stratégiques des politiques d’énergie éolienne, les intervenants des gouvernements britannique et allemand ont catégorisé 7 des 18 évaluations stratégiques comme insatisfaisantes, ce qui indique que ces évaluations sont souvent mal effectuées (Phylip-Jones et Fischer 2015).

Si le Canada veut faire mieux, il doit tirer des leçons de l’utilisation des évaluations stratégiques à l’international comme au pays. Selon le survol de l’utilisation effectué dans le cadre du présent document, les autorités de réglementation qui souhaitent avoir recours aux évaluations stratégiques devraient d’abord les utiliser pour des priorités stratégiques et mettre à contribution le public pour les valider. Les évaluations stratégiques doivent également fournir des renseignements opportuns et pratiques, et les autorités de réglementation les effectuant doivent faire le suivi des résultats post-évaluation. Autrement, les évaluations stratégiques risquent d’être utilisées abusivement à des fins politiques et de fournir des renseignements inutiles ou de ne pas donner d’orientation durable.

Donner la priorité aux thèmes stratégiques les plus importants

Les évaluations stratégiques doivent être conçues autour de thèmes ayant des implications manifestement importantes pour les projets de croissance propre, comme des politiques visant à construire des projets, ou des enjeux systémiques causés par des projets. Par exemple, les autorités de réglementation peuvent vouloir évaluer l’approche en matière de déchets dangereux de la stratégie de projets de minéraux critiques si de tels projets s’avèrent souvent incompatibles avec la réglementation sur les déchets dangereux. Ou encore, elles peuvent souhaiter évaluer stratégiquement les répercussions des projets d’énergie propre sur les espèces en péril s’il s’agit des répercussions les plus dommageables des projets d’énergie propre.

L’International Association for Impact Assessment travaille à cibler les enjeux fréquents des projets d’énergies renouvelables. Dans son premier rapport sur le sujet, l’association classe ces enjeux par type de projet. Elle fait la distinction entre les enjeux environnementaux et les enjeux sociaux, l’aménagement du terrain et la gestion des déchets étant classés dans la première catégorie et les moyens de subsistance et le bien-être public, dans la seconde (Dalal-Clayton et Scott-Brown 2022).

Tableau 1 : Enjeux fréquents à l’examen réglementaire des projets d’énergies renouvelables à l’échelle internationale

Enjeux environnementaux	Enjeux sociaux	Enjeux généraux
Qualité de l’air et de l’eauPolluants, y compris les émissions de GESBiodiversité et services écosystémiquesAdaptation et résilience climatiqueAménagement du terrainGestion des déchets	Moyens de subsistance et possibilités d’emploi pour la population locale Acceptation socialeBien-être publicPatrimoine culturelPropriété des terresCoûts initiaux	Infrastructure associée, dont les routes et les lignes de transportDisponibilité des données de référenceAutres projets

L’Union européenne utilise des prévisions stratégiques pour cibler un éventail de thèmes stratégiques importants : la portée sociopolitique de la migration, l’influence des médias sociaux, les changements climatiques et la dégradation de l’environnement, etc. (CE, 2023). De façon distincte, l’UE utilise également des éléments déclencheurs formels pour orienter les évaluations stratégiques vers les thèmes importants, comme les politiques essentielles au développement durable, les politiques établissant un cadre d’approbation pour un projet, et les politiques concernant une liste de secteurs prédéfinie. D’autres éléments déclencheurs concernent les politiques ayant des incidences transfrontalières, des effets cumulatifs, répandus, intenses ou des conséquences sur des caractéristiques naturelles uniques ou sur le patrimoine culturel (CE, 2001).

Mener des consultations précoces et continues

Les évaluations publiques devraient être guidées par des consultations publiques précoces et continues (González et Thérivel, 2022; Rega et coll., 2018; Phylip-Jones et Fischer, 2015; Noble et coll., 2019). La Loi sur l’évaluation d’impact du Canada reflète déjà cela en exigeant des évaluations stratégiques pour encourager une participation publique significative et faire état de l’intégration des connaissances autochtones (Loi sur l’évaluation d’impact, 2019). Il existe des exemples de ces deux derniers aspects à l’échelle infranationale. Au Québec, des évaluations stratégiques indiquent qu’une participation publique significative exige d’ouvrir le dialogue collaboratif assez tôt si l’on souhaite qu’elle influence la conception d’une politique (Gauthier et coll., 2011). Pendant ce temps, au Nunavut, une évaluation publique présente des méthodes pour intégrer le savoir autochtone, notamment par la corédaction de rapports, des comités consultatifs sur le savoir autochtone et des visites informatives pour les communautés autochtones (Two Worlds Consulting, 2020).

Rendre les renseignements pratiques et opportuns pour les évaluations d’impact

Les évaluations stratégiques doivent fournir des renseignements assez précis pour être utilisés lors des évaluations d’impact, mais également assez généraux pour s’appliquer dans différents contextes. Le moment est également important : réalisées assez tôt, les évaluations stratégiques permettent d’orienter l’élaboration des politiques, mais trop tôt, elles risquent d’être rapidement dépassées (Phylip-Jones et Fischer, 2015; Bonnell, 2019; González et Thérivel, 2022; Buse et coll., 2020; Arnold et coll., 2022).

Les États-Unis ont été le premier pays à reconnaître officiellement le caractère concret des évaluations de hiérarchisation. La hiérarchisation est le positionnement d’évaluations globales ou générales visant à guider la réalisation d’évaluations plus précises. Les États-Unis ont utilisé la hiérarchisation par exemple lors de l’évaluation stratégique d’un projet complet de train à grande vitesse, suivie d’évaluations d’impact de projets irréguliers. En substance, les États-Unis montrent que les évaluations stratégiques peuvent être utilisées de manière concrète pour déterminer et évaluer des seuils d’impact optimaux et des modèles de conception. Les évaluations d’impact peuvent ensuite se concentrer sur des projets qui dépassent les seuils optimaux ou les modèles idéaux (Thérivel et González, 2021a). De plus, pour améliorer la ponctualité, les autorités de réglementation devraient faire le point régulièrement sur les évaluations stratégiques en cours (Bonnell, 2019).

Assurer un suivi complet des résultats

Les autorités de réglementation vont rarement au-delà de la vérification de la conformité des évaluations stratégiques aux processus législatifs. Toutefois, comme l’objectif principal des évaluations stratégiques devrait être de contribuer à des résultats durables, il leur faudrait également surveiller l’influence externe de ces évaluations sur les évaluations, les politiques et les projets ultérieurs (Thérivel et González, 2021a; Fischer et Retief, 2021).

Avec cette exigence en tête, le Royaume-Uni s’engage potentiellement sur la voie de rapports qui évaluerait l’effet environnemental des projets, un nouveau type d’instrument qui pourrait remplacer les évaluations stratégiques et d’impact (Department for Levelling Up, Housing and Communities, 2023). Au lieu d’évaluer les conséquences sur l’environnement actuel, ces rapports serviraient à mesurer les écarts par rapport à un environnement idéal. Par exemple, une évaluation stratégique peut être utilisée pour évaluer le risque que les lignes de transport d’électricité causent un feu incontrôlé. Pendant ce temps, dans un rapport sur les effets environnementaux, on commencerait par définir ce qui constitue un résultat optimal, soit un bas niveau de risque et on évaluerait si les lignes de transport d’électricité dépasseraient ce seuil. Il est trop tôt pour dire si ces rapports sont préférables aux évaluations stratégiques ou d’impact, mais ces derniers montrent que les instruments réglementaires peuvent être conçus dans le but d’améliorer les résultats plutôt que la seule prévention des dommages.

Les autorités de réglementation qui conçoivent les évaluations stratégiques devraient respecter les pratiques exemplaires, à commencer par le choix des thèmes importants et la priorisation des résultats durables. Cela pourrait faciliter la gestion que nécessitera la construction à la vitesse et à l’échelle requises pour assurer la transition vers la carboneutralité.

Considérations pour l’utilisation d’évaluations stratégiques visant à simplifier les projets de croissance propre au Canada

Les évaluations stratégiques ont un important potentiel de simplification des approbations de projets de croissance propre, mais seulement si elles sont bien faites. En tant qu’autorité fédérale des évaluations, l’Agence d’évaluation d’impact est la principale conceptrice des évaluations stratégiques au Canada. Voici quelques considérations dont l’Agence devrait tenir compte dans la conception et l’utilisation des instruments.

Concevoir des évaluations stratégiques qui ont des éléments déclencheurs

Les éléments déclencheurs des évaluations stratégiques en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact sont ambigus, ce qui les rend vulnérables à la sous-utilisation ou à la politisation. L’Agence d’évaluation d’impact peut recommander des thèmes à évaluer stratégiquement, et la décision de réaliser une évaluation revient au ministre, mais aucune de ces entités n’a dévoilé de détails sur leurs priorités d’évaluation. L’Agence devrait communiquer des critères plus détaillés sur les types d’enjeux et de politiques qui mériteraient de déclencher une évaluation stratégique, à l’instar de l’Union européenne qui a des éléments déclencheurs plus officiels.

Concevoir des évaluations stratégiques qui ont une hiérarchisation

La Loi sur l’évaluation d’impact exige la hiérarchisation des différents types d’évaluation, mais cette partie de la Loi n’a pas été appliquée de façon substantielle. Le Canada n’a pas de normes encadrant la façon dont les évaluations stratégiques devraient éclairer les évaluations d’impact, puisque l’Agence d’évaluation d’impact ne fournit pas de canal dédié, de tests de pertinence, d’échéanciers, ou de procédures pour communiquer l’information. Plus fondamentalement, la Loi exige que les deux types d’évaluations tiennent compte des effets cumulatifs, ce qui complique le classement des effets (Loi sur l’évaluation d’impact, 2019; AEIC, 2022). S’il ne précise pas de hiérarchisation, le Canada continuera à évaluer par défaut les thèmes stratégiques dans les évaluations de projets (Leach, 2021).

Terre-Neuve-et-Labrador est un exemple des limites de la réalisation d’évaluations stratégiques sans hiérarchisation claire. L’Office Canada-Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures extracôtiers mène des évaluations stratégiques sur les hydrocarbures extracôtiers depuis 2002, ce qui implique généralement une description de l’environnement, la détermination des effets des hydrocarbures et des approches d’atténuation, des recommandations stratégiques et des consultations du public à diverses étapes du processus. L’Office révise également ses évaluations stratégiques aux cinq ans pour demeurer dans les délais. En général, de plusieurs façons, ces évaluations stratégiques reflètent des pratiques exemplaires. Toutefois, elles n’ont pas réussi à influencer de façon significative les évaluations d’impact. L’Office est trop prudent pour intervenir avec des recommandations à l’échelle des projets dans ses évaluations stratégiques, et est également trop prudent pour faire confiance aux renseignements sans répéter le processus dans ses évaluations d’impact (Bonnell, 2019).

Concevoir des évaluations stratégiques pour avoir un suivi des résultats

Les suivis sont essentiels pour l’amélioration de toute politique ou de tout programme, mais on ignore la façon dont l’Agence d’évaluation d’impact compte faire le suivi de ses évaluations stratégiques. Jusqu’à maintenant, la pratique au Canada suggère que le suivi de base doit, au moins, permettre un meilleur respect des processus d’évaluation stratégique. Le cabinet fédéral a pour mandat de réaliser sa version d’une évaluation stratégique après avoir reçu des projets de politiques aux répercussions environnementales potentiellement importantes. Cependant, une analyse a conclu que le cabinet a évalué seulement 6 % de ces projets de politiques entre 2011 et 2014. Après l’obligation de tenir des audits annuels, la proportion a rapidement bondi à 93 % en 2017 (Noble et coll., 2019).

Tableau 2 : Amélioration du respect de la directive d’évaluer stratégiquement les projets de politiques après l’obligation de tenir des audits annuels

	Audit de 2015	Audit de 2016	Audit de 2017	Audit de 2018
Années analysées	2011 à 2014	2013 à 2015	2013 à 2016	2017
Projets de politiques à évaluer	1 955	506	359	283
Projets de politiques évalués	115 (6 %)	98 (19 %)	80 (22 %)	263 (93 %)

Si l’Agence n’a pas les capacités de suivi adéquates, elle peut déléguer cette tâche à un autre organisme. Par exemple, le gouvernement fédéral fournit jusqu’à 2 millions de dollars par année pour le suivi du projet de développement dans les sables bitumineux en Alberta mené par les Autochtones (Raderschall et coll., 2020).

Utilisation des évaluations stratégiques pour des projets de croissance propre

En plus des éléments à considérer sur le plan de l’élaboration, si le Canada doit accélérer la mise en œuvre de projets de croissance propre, les évaluations stratégiques devraient être utilisées pour des sujets pertinents. Les évaluations d’impact pourraient grandement bénéficier de directives stratégiques sur deux plans : l’évaluation des effets positifs des projets de croissance propre et l’évaluation des effets négatifs cumulatifs de ces projets sur les collectivités autochtones.

La Loi sur l’évaluation d’impact exige que les autorités de réglementation reconnaissent à la fois les effets négatifs et positifs durant les évaluations, mais le Canada n’a pas d’approche bien définie pour déterminer ou évaluer les effets positifs (Hatfield Consultants LLP, 2021). En ignorant ces effets, le travail des autorités de réglementation se résume à l’élimination des pires projets et ne consiste pas vraiment à repérer les meilleurs. Les projets de croissance propre en particulier ont un certain nombre d’avantages importants qui ne sont pas formellement pris en compte dans les évaluations d’impact, comme l’innovation en matière de technologies propres, l’augmentation de la résilience climatique, l’amélioration de la sécurité énergétique et la diminution de la consommation de combustibles fossiles.

Les évaluations stratégiques peuvent contenir des recommandations sur la façon dont les autorités de réglementation devraient tenir compte de l’importance stratégique des projets de croissance propre durant les évaluations d’impact. Elles peuvent mettre en lumière les retombées positives sur l’environnement, par exemple en fournissant des méthodes pour déterminer et quantifier la valeur des actions climatiques (CAFD, 2022; Dasgupta, 2021). Ces recommandations peuvent également donner des points de repère définissant les retombées climatiques positives qui rendraient un projet admissible à un examen réglementaire simplifié, similaire aux systèmes hiérarchisés aux États-Unis et à Terre-Neuve-et-Labrador.

En parallèle, les effets négatifs des projets en territoire autochtone sur les collectivités qui s’y trouvent vont au-delà de ce que les évaluations d’impact ont pu identifier. En septembre 2023, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a statué que le processus réglementaire de la province pour les projets miniers va à l’encontre du devoir de la province de consulter les groupes autochtones. La cour s’est opposée précisément au fait que les tenants du projet minier se sont permis de revendiquer des minéraux et de surveiller des sites avant la tenue desdites consultations. La Cour suprême a donné au gouvernement provincial un délai de 18 mois pour modifier son processus (Fionda, 2023). La manière dont la Colombie-Britannique réagira pourrait avoir une incidence sur les droits des Autochtones au pays, puisque la majorité des provinces et des territoires exigent de façon similaire quelques préalables pour revendiquer des minéraux – il y a seulement en Alberta, en Nouvelle-Écosse et à l’Île-du-Prince-Édouard que l’approbation des revendications initiales est à la discrétion du gouvernement provincial (Manhas et coll., 2021).

Les évaluations stratégiques peuvent être utilisées pour déterminer et évaluer les effets cumulatifs sur les collectivités autochtones, dont les conséquences des projets de croissance propre. Par exemple, des normes peuvent être établies pour faire connaître les avantages de ces projets aux collectivités autochtones et consulter les détenteurs de droits autochtones concernés (Raderschall et coll., 2020; Tsuji, 2022). De plus, l’Agence d’évaluation d’impact a fait des progrès sur les cadres réglementaires visant à intégrer le savoir autochtone aux évaluations d’impact, mais des obstacles stratégiques majeurs demeurent, dont le manque de capacités d’évaluation et les effets historiques et persistants de la colonisation et de la méfiance (Eckert et coll., 2020).

Conclusion

D’aussi loin que 2009, le Conseil canadien des ministres de l’Environnement réclame davantage d’évaluations stratégiques, car elles peuvent aider à promouvoir des politiques plus écologiques, orientent et simplifient les évaluations d’impact, et mesurent efficacement les effets cumulatifs (CCME, 2009). Ces raisons demeurent d’actualité aujourd’hui, et les progrès ne sont pas assez significatifs pour mettre en application cet instrument.

Les expériences à l’échelle internationale montrent que les autorités de réglementation peuvent utiliser les évaluations stratégiques pour simplifier les examens réglementaires en donnant des renseignements utiles et en raccourcissant les processus. Pour maximiser le potentiel de cet instrument, les autorités de réglementation devraient faire en sorte que les évaluations stratégiques ciblent les politiques et les enjeux les plus controversés pour les projets de croissance propre et fournissent des renseignements à la fois pratiques et opportuns. Elles devraient également faire le suivi des résultats pour déterminer comment et à quel point les échéanciers des projets de croissance propre sont simplifiés.

Jusqu’à présent, au Canada, c’est l’évaluation stratégique des changements climatiques qui se rapproche le plus d’une évaluation stratégique en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact. Elle repère les répercussions climatiques qui devraient être prises en compte durant les évaluations d’impact, mais elle pourrait aller plus loin en recommandant une manière de les évaluer en détail. Dans un contexte où la Cour suprême du Canada a statué que cette Loi est largement inconstitutionnelle, toute certitude supplémentaire que les évaluations stratégiques peuvent constituer une valeur ajoutée aux examens réglementaires serait utile. Si le Canada doit se donner une économie propre et compétitive, les autorités de réglementation devraient faire un usage plus fréquent d’évaluations stratégiques mieux structurées.